试论地方政府介入“僵尸企业”破产重整法律问题研究

　　

论文提要：

　　

企业破产重整机制,是对现代企业制度的完善。僵尸企业存在浪费社会资源、扰乱市场秩序、形成金融风险等危害，不断剧增的僵尸企业已经成为市场经济的毒瘤，其退出市场体制是经济发展所需。然而在僵尸企业退出市场机制的路径上，司法资源并不能主动干预故存在局限性。为顺应供给侧改革的现实需要，对地方政府如何适当介入僵尸企业破产重整，让僵尸企业通过该程序合法退出市场机制的研究显得尤为必要。但应破产案件应当由法院审理，对僵尸企业的处置，也应当按照市场经济的原则，依据企业破产法进行妥善处理，故地方政府在企业破产重整程序中除不缺位外，还应当不越位，协助法院审理破产案件而又不滥用职权，只有这样，才能发挥地方政府的积极作用，引导僵尸企业有序地退出市场机制。

　　

（全文共7987字）

　　

主要创新观点：

　　

实现“僵尸企业”有序退出市场经济体系，是我国经济发展的必须。司法虽不能直接干预市场经济的发展，但是破产重整制度为挽救尚有希望的危困企业，实现清理市场经济中的“毒瘤”，盘活市场经济提供了良好的途径。论文选题具有积极的现实意义。本文从南通盛唐置业有限公司破产重整审判实践出发，探讨了僵尸企业退出市场机制过程中，地方政府应当发挥的职能作用，及法院与政府工作的协调和分配，为我国供给侧改革背景下，加快落后产能退出市场提供有益建议。

　　

引言

　　

2015年12月中央经济会议提出的“供给侧改革”成为高频词，所谓供给侧改革，就是从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。改革的具体内容就是要求清理“僵尸企业”，淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。而实现僵尸企业有序退出市场，除并购重组、托管经营、持续发展外，依法破产重整是重要途径。尤其在供给侧改革的潮流下，应充分发挥企业清算程序和破产程序在淘汰落后企业或产能方面的法律功能。这不仅需要发挥法院依法受理、审理涉公司强制清算、破产清算案件,更需要发挥地方政府的职能，能动履行其行政职权，参与僵尸企业破产重整程序，引导和督促市场主体有序退出。本文从本院审理的南通盛唐置业有限公司破产重整审判实践案例出发，探讨了地方政府在僵尸企业退出市场机制中应当发挥的职能作用，为我国供给侧改革背景下，加快落后产能退出市场提供有益建议。

　　

一、南通盛唐置业有限公司破产重整审判实践案例

　　

（一）案情简介

　　

南通盛唐置业有限公司（以下简称“盛唐公司”）系房地产开发企业，于2011年开发建设“盛唐君廷”商业房地产项目，共11幢房屋建筑，也是该公司唯一经营项目。由于盛唐公司建设资金短缺，股东缺乏房地产开发和管理经验，且公司内部管理混乱，加上高息借贷数额巨大等诸多原因，盛唐公司不能按约支付工程款，导致工程项目处于停工状态。由于工程迟迟不能竣工，盛唐公司不能按约向购房者交房，导致施工单位农民工以及200余名购房者多次至南通市、港闸区两级政府进行上访。

　　

2013年8月，建设施工单位申请盛唐公司破产重整。我院于2013年9月6日裁定盛唐公司破产重整，指定由港闸区政府相关部门人员组成的清算组为管理人，并决定由管理人接管盛唐公司的财产和营业事务。

　　

（二）本案引发的思考

　　

1、地方政府主动介入僵尸企业破产重整是否具有法律依据，法院选择由清算组还是社会中介机构担任管理人的权衡；

　　

2、地方政府组成清算组应如何发挥其在僵尸企业破产重整过程中的职能作用；

　　

3、在僵尸企业破产重整程序中，应如何协调法院和地方政府的关系。

　　

二、地方政府介入僵尸企业破产重整的原因和路径探讨

　　

（一）地方政府介入的原因分析

　　

1、僵尸企业的危害性及清理的必要性

　　

“僵尸企业”最早是由经济学家彼得·科伊提出的一个经济学概念，指那些恢复生气无望，但由于获得放贷者（主要是银行）或政府的支持而免于倒闭的负债企业[1]。笔者认为，由于僵尸企业最突出的特点是企业形式还存在，但不能产生经济效益，名存实亡，故现在社会上大量存在的长时间处于停产或半停产状态的企业、采用高利贷或以新还旧方式导致债台高筑的企业或者是企业主直接跑路的休眠企业均应当属于“僵尸企业”。

　　

因僵尸企业的存在，不仅存在浪费社会资源、扰乱市场秩序、引发金融风险等危害，还可能将其他企业拖破产,使更多的职工失业,企业财产也会消耗流失殆尽,使社会问题更加难以解决,为社会危机更危险的爆发积蓄能量的破坏，阻碍我国经济转型升级和产业结构调整。故在供给侧改革的大潮流下，更应当积极总结企业破产重整审判实践中的有益做法，充分发挥破产重整程序在僵尸企业的市场退出机制中的作用。

　　

2、盛唐公司处置的路径探讨

　　

（1）政府假如采用投入大量资金为盛唐公司“兜底”的方式，那么不仅无法带给企业根本的脱困之术，还可能使政府自身陷入财政困境

　　

盛唐公司经营危机的表象是由严重亏损、高息借债风险累积、债权银行不再“补血”而造成资金链断裂的流动性危机。这种“困境”表面上是由外部市场因素造成的，但本质上是由于房地产企业饱和而股东缺乏房地产开发和管理经验，且公司内部管理机制混乱等内部因素而导致的经营失控。如果看不到这一点，而仅从解决表面问题着手，用政府财政资金或通过行政干预让银行资金继续注入，以解决其流动性不足，盛唐公司的财务和经营危机可暂时得到化解。但是盛唐公司的债务总额为4.8亿元，如此庞大的债务金额如果单纯依靠地方政府注资，对地方财政和经济环境势必造成巨大压力。且如果不能有效地解决其内部问题，则新注入的资金亦无法在盛唐公司内部得到有效地运转和利用。因此，假设政府采取出资“兜底”的方式，那么只能解决企业的“一时之需”，并不能从根本上给企业带来管理及商业模式上的脱困之术，同时自身也会陷入财政困境。[2]

　　

（2）因所涉利益纠纷复杂，如果采取法庭外协商重整的方式，短期内无法取得良好成效

　　

在盛唐公司进入破产重整程序之前，债权人所含购房户、工程承包人、民间高利贷债主、金融借贷，各种债权所引发的矛盾交织，已经引发了大量购房户和民工的上访事件，债权人情绪激烈。且在当时，盛唐公司主要股东因无力经营，已经采取消极应对的态度，并不积极配合公司的破产重整。故考虑到盛唐公司债权人众多及债权结构的复杂性，法庭外协商重整方式无法有效实施。

　　

（3）综合权衡，通过法院进行破产重整系盛唐公司解决困难的最佳途径

　　

在法院主导下企业破产重整是采用法律手段化解企业债务危机的有效手段。从某种意义上说，它仍然是对危机企业的一种“救赎”。它是在法律框架下，引导各利益相关方权衡利弊，实事求是，以公开、公正、公平的市场法则，寻求解决问题的出路和办法。但与法庭外协商重整方式不同的是，这种破产重整具有“不可逆性”，即一旦重整不成功，就直接进入破产清算，利于一次性解决僵尸企业的存活问题。并且这种重整方式仍然更有助于企业恢复运营，降低各方损失，并为企业在司法保护框架下争取适宜的重整方投资赢得宝贵时间和可行条件。

　　

3、地方政府介入破产重整程序的必然性

　　

盛唐公司破产重整前夕，因企业资金已经严重短缺，所引发的矛盾错综复杂，既包括因长期拖欠工程款所导致的农民工讨薪问题，亦含有不能如期交房导致的购房户催要退款或交房问题，还包括其他借款人索要借款问题等。因盛唐公司债权人的诉求各式各样，稍有不慎，将会激起群体性矛盾，一旦引发不稳定事件，便会威胁地方稳定。故盛唐公司破产重整已经不仅仅是需要法院梳理债权债务关系的法律事件，更是一起极易诱发各种冲突和矛盾的社会事件。

　　

基于上述原因，地方政府为避免企业破产可能引发的群体性事件甚至更大范围的危机，从维护地方区域稳定和经济发展的角度，介入到盛唐公司破产重整案件中。

　　

（二）地方政府主动介入的尴尬处境

　　

根据法律规定，当企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，企业法人作为债务人可以向法院申请破产。同时，当企业法人作为债务人不能清偿到期债务时，债权人也可以向法院提出申请。但如果双方都不主动申请，破产程序就无法启动。地方政府并非启动僵尸企业破产重整程序的适格法律主体。且在市场经济下，行政权不应过分干预市场主体。国家立法应当为各种法律争议设计不同的救济途径,在这些救济途径之间,应当实行当事人自决原则,由当事人自由选择纠纷解决的途径和方式,而不能一般性的将行政程序作为法律争议解决的必经途径[3]。在历史中，因行政权对企业破产的介入很大程度上已经使破产程序沦为地方政府维护经济社会稳定的手段，一定程度上弱化了破产程序的司法属性，并且可能损害部分债权人的利益，政府主动介入企业破产重整评价多为消极影响。

　　

但僵尸企业的破产重整，有的不仅是一个法律案件，更是一起社会事件，其不仅涉及由法院所主导的法律程序问题，更涉及因破产重整程序的启动而引发的一系列社会问题，如职工安置和债权清偿问题、税务减免问题、资产的变现、战略投资人的引入等。以法院现有的力量尚不足以解决所有问题，而政府利用其强大的协调能力和资源配置能力参与企业破产程序，可以大大提高法院处理破产案件的能力。且如果政府采取消极放任态度，最终的结局还是任由僵尸企业荼毒社会，浪费社会资源，引发更大的危机，影响社会稳定，故政府亦有介入僵尸企业破产重整的必要性。

　　

（三）地方政府介入僵尸企业破产重整的路径探讨

　　

虽然政府不能直接作为申请人直接申请企业进行破产重整，但是依照我国《企业破产法》第24条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任；《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十九条规定，清算组为管理人的，法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员。

　　

故地方政府介入僵尸企业破产重整程序，需法院在管理人的选任上，对清算组和社会中介机构进行权衡。破产重整程序系通过法律途径对僵尸企业进行重整改造，已达到重新进入市场竞争或健康退出市场机制的目的。由专业知识扎实、经验丰富、客观中立的专业机构作为破产管理人，有利于破产事务在法律框架内地快速开展，且因其是独立机构，能够独立承担责任，但对涉及群体性事件如农民工集体讨薪或购房户集体上访等问题的处理上，社会中介机构明显缺乏相关处理经验和能力，非其一己之力能够解决。而由政府相关部门组成的清算组，存在准入资格、地位、报酬模糊不清、欠缺专业人员参与、缺乏法律责任制约等弊端，且在清算组解散后难以追责，但清算组具有强有力的公权力，在安抚债权人恐慌情绪、安置职工、化解群体性事件危机上较社会中介机构优势明显。所以法院应当在选任破产管理人时，对案件性质全面把握，在债权人结构多元，矛盾尖锐，因破产重整所引发的社会问题涉及面广，影响广泛时，宜将该案视为一起社会事件，而不是单纯的司法案件，指定由政府部门相关人员组成清算组接管破产事务。

　　

在受理盛唐公司破产重整之前，因该公司资金链短缺已经引发了数起农民工和购房户上访事件，我院考虑到由一般社会中介机构担任管理人，并不能妥善安抚这些债权人的情绪，难以解决威胁社会稳定的隐患，不利于破产重整程序的开展。故在管理人的选任上，我院选择由政府相关部门人员组成清算组，协助法院做好破产重整工作。

　　

三、地方政府在僵尸企业破产重整程序中职能作用的发挥

　　

从我院裁定受理盛唐公司破产重整一案至裁定批准破产重整计划，并终止破产重整程序，经过了短短12个月期间。在此期间内，本院在盛唐公司破产重整审判中取得实质性进展，有效地化解了企业危困时期所宜引发的社会稳定隐患，挽救了盛唐公司的发展，保护所有债权人公平、公正地实现债权，保障了地方经济不受拖累。这些成就的取得，与地方政府在僵尸企业破产重整中作用的发挥不可分割。

　　

（一）地方政府在企业破产破产重整中的主要做法

　　

在该案中，地方政府的积极作为主要体现在：             

　　

（1）高度重视，建立法院主导、政府协助的工作模式

　　

在盛唐公司进入破产重整程序前后，考虑到该案引发的社会问题涉及面广，影响广泛，需要协调多个部门，故我院积极向当地党委、政府汇报工作，争取对我院开展破产重整工作的支持。当地党委、政府从案件的全局出发，不仅成立了由区党委主要领导为组长的维稳领导小组，而且成立了由区政法委、公安局、建设局、信访局、当地街道相关负责人组成的清算工作组，全面负责盛唐公司破产重整的各项事务，协助法院做好信访维稳、宣传解释、工程建设指导等多项工作。为我院破产重整工作的开展提供了强有力的保障。

　　

（2）及时沟通，建立定期汇报工作机制

　　

破产重整是一项综合性系统工程，所涉破产事务错综负复杂，不仅需要由统筹兼顾的大局意识，更需要有各个击破的实际作为。在盛唐公司破产重整中，后续施工问题、农民工工资问题、购房户问题等棘手问题均亟需解决，而这些问题的解决需要协调多个部门，皆非法院独立可以完成，故在破产重整过程中，我院与当地党委、政府建立了定期汇报的工作机制。通过该工作机制，对于破产重整程序推进过程中所遇到的难题及时进行沟通协调，在重大决策上认真听取党委、政府的意见，为破产程序的有序开展积极创造良好的条件。

　　

（3）积极筹措资金，保障破产重整工作有序推进

　　

由于盛唐公司在破产前夕采取同行拆借或者高利贷的方式进行资金流转，此种饮鸩止渴的周转方式，已经使得企业资金严重短缺，而启动破产重整程序后，最为紧迫的职工债权、农民工工资、救济安置等问题如果得不到解决，不仅会影响破产重整程序的推进，还会恶化困难人群的生活状况，累计更多的社会矛盾。为了解决盛唐公司的资金问题，在当地党委、政府的大力支持下，先期筹措了近7000万元资金用于破产重整所需，如预付了继续履约工程款，先行偿还农民工工资，既解决了农民工的基本社会生活，又保障了房屋建设工程的正常推进。

　　

（4）积极引入战略投资人，盘活破产重整企业

　　

在盛唐公司破产重整过程中，通过前期高效的债权审核、资产评估和财务审计工作，可以确认盛唐公司负债高达4亿多元，而资产规范不及3亿元，单纯削减债务无法使盛唐公司重生，必须引进资金才有盘活盛唐公司的期望。管理人与多方谈判，考虑到投资人的资金实力、房地产开发经验以及管理能力等综合因素，最终确定由高科公司作为投资人。而高科公司的大股东也是盛唐公司的债权人，高科公司基于承接盛唐公司100%股权的前提下重整盛唐公司，也使其利益损害最小化。

　　

（5）抓住主要矛盾，解决核心问题

　　

盛唐公司能否重整成功的前提，必须解决购房者的维权问题，同时还须工程继续开工、按期建设。面对这两个“拦路虎”，我院和管理人积极与购房者和施工单位进行沟通对话，晓之利害关系，最终在法律框架范围内达成解决问题的方案。对于购房者而言，由其选择是继续履行合同还是解除合同，如解除合同，管理人承诺在重整计划通过之日起三个月内退清所有购房款。在批准破产重整计划前后，先后向购房户退还购房本金4100余万元；对于施工单位而言，先期支付20%的欠付工程款2400余万元确保开工建设，承诺在重整计划通过后优先清偿工程款。上述措施，不仅化解了购房者的上访压力，确保了社会稳定，而且保证了工程能按期开工建设，为破产重整成功赢得了先机。

　　

（二）因地方政府积极作为取得的成效

　　

在重整过程中，因地方政府给予了高度配合，做了大量信访维稳和现场解释工作，消除了债权人心中的顾虑，在破产重整过程中没有发生一起因债权人不满而引发的不稳定事件，保障了破产重整程序的稳序推进。在六个月重整期满前，成功引入了南通高科建设投资有限公司（以下简称“高科公司”）为投资人，高科公司承诺优先债权按100%、普通债权按23.06%清偿，先期注资1亿元进行工程建设、三年半监管期内清偿所有债务。据此，管理人向本院和债权人会议提交了重整计划草案，债权人和投资人分组表决，通过重整计划草案。随后，管理人与高科公司签订了重整计划执行与监管协议，明确了投资人和管理人的权利义务，以及重整计划不能执行的法律后果。盛唐公司的经营管理人也非常平稳地移交到高科公司手中；我院根据管理人的申请，于2014年8月19日裁定批准破产重整计划，并终止破产重整程序。

　　

目前，在管理人的监管下，重整计划正在有序执行中，“盛唐君廷”房地产项目已通过综合验收，办理完产权登记手续，正在对外进行销售。

　　

四、对地方政府介入僵尸企业破产重整的完善机制

　　

（一）僵尸企业破产重整应遵循的原则

　　

1、准确定性原则

　　

因破产管理人的得力与否影响破产重整案件的推进，故法院在受理僵尸企业破产重整案件时，应先对案件性质作出准确定性。对债权人组成单一，矛盾简单的一般破产案件，因在破产重整中主要涉及法律关系的梳理和法律事务的处理，故宜由具有专业知识的社会中介机构担任管理人，可使破产重整案件的推进更为高效。而对涉及债权人成分多元，与债务人矛盾尖锐，宜诱发群体性事件的破产重整案件，宜将该案上升为社会事件性质，向当地党委、政府汇报，争取地方政府的支持，由地方政府相关部门人员组成清算组，在保证社会稳定的基础上，推动破产重整程序的开展。

　　

2、快速处置原则

　　

对于僵尸企业的破产重整，我们要遵循快速处置原则。因为僵尸企业长期处于胶着状态中，其所累积的矛盾已经一触即发，如果在进入破产重整后程序得不到推进，则债权人与债务人的矛盾将会更一步的激化。故在僵尸企业破产重整程序上，我们应推进破产案件简易审理，提高审判效率。统筹安排各项破产事务，对能够及时解决的问题第一时间全力解决，化解破产重整过程中衍生的矛盾和纠纷。

　　

3、原则性和灵活性相结合原则

　　

在破产重整审判实践中，要坚持所有的破产事务处理都必须合法的原则，不得跨越法律红线，但因破产重整案件涉及很多新情况、新问题，其中不少问题如何解决，法律并没有作出明确规定，如一味刻板地套用法律条文，导致破产的推进陷入僵局，故也应当坚持灵活性原则。全面理解企业破产法等有关法律的立法精神，将原则性和灵活性相结合。

　　

（二）充分发挥地方政府在僵尸企业破产重整中的作用

　　

虽然因企业破产重整会引发职工失业救济、就业安置等社会问题，这是政府对企业破产重整采取不积极态度或者过度干预的原因。但破产案件虽然由法院受理，但法院所审理的只是涉及债务清偿的问题，而僵尸企业破产重整不仅涉及法律问题，还涉及民生等社会问题，法院并不具备解决这些问题的社会资源，这些问题的解决需要由地方政府的有关部门协调解决。所以，僵尸企业破产重整并不是法院一家的事情，其作为地方区域的社会事件，需要党政的支持和部门的协调配合。地方政府在僵尸企业破产重整中应着重发挥其公务服务职能，着力协助解决职工安置、资金垫付、土地处置、税收减免、行政协调等问题，为此，在僵尸企业破产重整审判实践中，应当引导地方政府有序参与企业破产重整，建立多重机制：

　　

1、工作联动机制

　　

僵尸企业的破产重整不仅是法院一家的事情，还涉及职工权益保障、土地处置、税费缴纳等问题，故需要协调政府劳动与社会保障部门、国有资产管理部门、工商管理部门、税务管理部门等，为完善僵尸企业的市场退出机制，保障企业依法破产重整，必须构建法院与政府职能部门之间的工作联动机制，搭建长期沟通协调平台，保障破产重整程序的稳步推进。

　　

2、社会保障机制

　　

企业的破产重整涉及各利益相关者的利益冲突，引发诸多民生问题，而这些问题得不到有效解决，不仅会阻碍破产重整程序的顺利进行，阻碍僵尸企业的顺利退市，影响市场机制的效率，甚至会引起社会的不稳定。故地方政府应当协调相关部门，做好相关宣传和社会保障工作。对于破产企业的职工，应当通过多种途径让他们了解企业生产经营基本情况，知晓企业困境，向职工普及破产的政策和有关方案，安抚职工情绪。对于出现基本生活和生存严重困难情形的利益者，政府应积极履行适当职责，通过社会保障行政或资助行政来解决。

　　

3、资金筹措机制

　　

对于诸多僵尸企业，因为企业已经处于停产或半停产状态，多数并无财产可供分配，甚至有些企业连破产案件的公告费用都无法承担，故债权人或者债务人也无人愿意主动申请司法破产，而是任由企业处于僵而不死的状态。对此，建议由财政部门设立专门的破产援助基金，这主要针对没有资金、无法启动破产程序的企业而设立，包括垫付破产企业维稳资金和支付破产费用资金，以提高债务人与债权人申请司法破产以及管理人的工作积极性，加快破产案件的审理进度。在重整过程中，由于企业资产变现需要一定时间，而职工工资、农民工工资等民生问题的解决并不能拖延，故可由政府部门先行筹措资金，保障破产重整程序的有序推进，后再将政府所垫付资金作为破产共益债务，在资产变现后首先偿还。

　　

4、维护稳定机制

　　

企业破产有时会引起严重的社会稳定问题，如大面积的企业破产或关系重大的企业破产，由于其涉及人员范围广，严重影响人们的基本生存、生活，往往会引发社会的不稳定，甚至是社会的动荡。而即使在一般的企业破产中，有时也会由于破产企业的某些利益相关者的利益不能得到充分有效的保护而引发社会的不稳定，如对破产企业的围攻、哄抢以及到人民法院、政府有关部门大规模上访等。这些影响社会稳定的问题需要政府有关部门履行适当职责，维护社会秩序。但政府这一职责的履行，要特别注意手段和方式的合理与合法，严格遵循法治原则、程序正当原则和比例原则。行政权利在破产法内部要让位于债权人权利，保障债权人的权利自治，而在破产程序外部，行政权利要为企业破产创造良好的制度保障，解决企业破产的后顾之忧。[4]

　　　

 

　　

 

　　

【参考文献】

　　

[1]周及真，《从企业破产重组看政府与市场的关系—以无锡尚德为例》，载《上海经济研究》，2014年第12期。

　　

[2]郑志斌、张婷，《困境公司如何重整》，人民法院出版社，2007年版。

　　

[3]余凌云，《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社，2005年版。

　　

[4]朱春河，《破产程序的启动机制研究》，河南大学，2015年5月。

　　

[5]沈舒，《“克服政府失灵”与“克服市场失灵”的经济学思考》，西南政法大学，2006年5月。

　　

[6]王欣新、李江鸿，《破产法制中司法权与行政权关系探析》,载《政治与法律》，2008年第9期。

　　

[7]董延林，《经济法与政府干预经济的法治化》，载《学习与实践》，2003年第6期。

　　

[8]金善明，《经济法治：政府与市场的规范逻辑》，载《江海学刊》，2013年第5期。

　　

[9]左崇年，《“僵尸企业”需要法律“善后”》，载《青海日报》，2015年11月。

　　

[10]王磊、张胜霞，《关于破产企业不良资产司法处置情况的调研—以乐清市人民法院破产案件审判工作为研究样本》，载《法制与社会》，2015年第2期。

　　

[11]董灿，《论破产法中行政权利的定位》，载《经纪人学报》，2006年第3期。

　　

[12]李昌麒，《经济法—国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社，1995年版第275页。

　　

[13]陈运良，《谨慎干预—经济法的现代新理念》，李昌麒主编，法律出版社，2001年版。

　　

 

　　

 

　　

 

　　

11